《**人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》由司法解释起草执笔人撰写，权威解读司法解释出台过程中的背景及立法考虑，由立法者正面回应司法解释的适用疑问，附行政诉讼法及相关现行有效司法解释，方便案头查阅。

　　江必新，湖北枝江人，西南政法大学法学学士、法学硕士，北京大学法学博士。最高人民法院副院长，兼任中国法学会副会长、中国行为法学会会长、中南大学教授等职务。荣获第二届中国十大青年法学家、首届当代中国法学名家等称号。出版“十八大与法治国家建设”丛书(共八本)、《国家治理现代化——十八届三中全会〈决定〉重大问题研究》、《行政法制的基本类型——行政与法的关系发展史》、《中国法文化的渊源与流变》、《行政诉讼问题研究》、《民事诉讼的制度逻辑与理性构建》等专著五十余部。在《中国社会科学》、《求是》、《人民日报》、《光明日报》、《中国法学》、《法学研究》等报刊发表文章二百余篇。承担国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”等多项重要课题。

　　第一条人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。

　　对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案;当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案;七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

　　起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

　　当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。

　　【条文要旨】

　　本条是关于登记立案的规定。

　　【条文理解】

　　登记立案与审查立案不同。登记立案制，是指法院只对当事人起诉的法定要件进行核实比对。除了法定的不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具注明收到日期的书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。登记立案制度在不同的国家有着不同的设计。从世界范围来看，关于登记立案主要有两种模式：

　　第一种模式是绝对的登记立案模式(登记=立案)，即登记就等同于立案，也就等同于直接进入到诉讼程序，比较典型的是法国和美国。

　　第二种模式是相对立案登记制度。即，法院要对原告的起诉，特别是起诉状的内容、是否缴纳诉讼费用、当事人是否明确等事项进行审查之后，原告的起诉程序才完成。这种模式比较典型的是德国、日本和我国的台湾地区。

　　我国的登记立案制度比较接近第二种模式。也就是说，我国的立案登记制，人民法院只对起诉状是否符合法律规定进行审查、核实、比对，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定期限内依法处理。法院对材料的审查，主要围绕提起诉讼的法定条件进行，包括审查起诉状的内容是否完整、是否符合起诉状的形式要求等。根据行政诉讼法第51条的规定，本条对立案登记的主要程序作了明确，主要规定了四款内容：

　　(一)依法立案和诉权保障

　　本条第1款的规定可以分为两个层次：

　　1依法立案

　　十八届四中全会《决定》明确，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。“依法应该受理的案件”就是指符合本法规定起诉条件的案件。

　　2诉权保障

　　十八届四中全会《决定》明确要求保障当事人诉权。当事人的诉权中最基础的是起诉权利。行政诉讼法第3条第1款规定，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。人民法院保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，主要体现在人民法院必须严格按照行政诉讼法第51、52条和本司法解释的相关规定，实行登记立案。十八届四中全会《决定》明确“人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理”的前提是法院依法应当受理的案件，即符合法定起诉条件的案件;“有案必立、有诉必理”之外，还要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度，对滥用诉权的行为应当予以规制。

　　(二)当场立案和先予立案

　　1当场立案

　　根据行政诉讼法第50条的规定，起诉人的起诉状应当提交给人民法院，并按照被告人数提出副本。书写起诉状有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录。对于当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第51条的规定，一律接收起诉状。这就是说，无论起诉状是否符合法律规定，法院都有义务“接收”起诉状。这一规定的意义在于，当事人依法无障碍行使诉权，体现了对当事人起诉权的充分保护。

　　2先予立案

　　此前一些法院收到材料之后久拖不决，原来法律规定的7日审查期限在行政诉讼立案工作中常常被虚置。针对这种情况，《若干解释》第32条第2款规定了先予受理制度，7日内不能决定是否受理的，应当先予受理。行政诉讼法(人民法院建议稿)中也有类似规定。考虑到法律条文的简约，行政诉讼法对此没有明确。但是，行政诉讼法中关于立案的内容也包含了先予受理制度袁杰主编，全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第141页。 。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第8条第2款规定：“人民法院在法定期间内不能判定起诉、自诉是否符合法律规定的，应当先行立案。”本司法解释对此也作了进一步明确，即“七日内仍不能作出判断的，应当先予立案”。有观点认为，应当删去“先予”二字，理由是不论是否“先予”，都属于立案。我们认为，这里的“先予”强调的是一种法律上的推定，即推定符合立案条件，有必要加以强调。

　　(三)法院的告知义务和当事人失权

　　1法院的一次性全面告知义务

　　当事人提起诉讼，起诉状和相关材料应当完整、明确。法院对起诉状和相关材料的审查，主要包括：审查起诉状的内容是否明确、完整、符合法定格式要求，审查基本诉讼材料是否齐全。行政诉讼法颁布之后，中央全面深化改革领导小组通过的文件和司法解释对此作了进一步的规定。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》增加规定了两个方面的内容：一是增加“全面”告知的要求：“实行一次性全面告知和补正。”二是增加规定“补正期限”：“起诉、自诉和申请材料不符合形式要件的，应当及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。在指定期限内经补正符合法律规定条件的，人民法院应当登记立案。”《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》进一步明确，除了诉状缺陷之外，对于“材料”不齐全的，也应当进行补充。该司法解释第7条规定：“当事人提交的诉状和材料不符合要求的，人民法院应当一次性书面告知在指定期限内补正。当事人在指定期限内补正的，人民法院决定是否立案的期间，自收到补正材料之日起计算。当事人在指定期限内没有补正的，退回诉状并记录在册;坚持起诉、自诉的，裁定或者决定不予受理、不予立案。经补正仍不符合要求的，裁定或者决定不予受理、不予立案。”《民诉解释》第208条第2款规定：“需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。”这里的“材料”主要是指必要的诉讼材料，例如原告的身份证明材料、必要的委托代理手续(由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限等材料)等。据此，本司法解释第1条第3款规定：“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。……”

　　2当事人失权

　　当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，如何处理?当事人拒绝补正，意味着当事人不愿意配合法院完善起诉状和相关材料，意味着其选择了不进入诉讼程序;当事人补正后仍不符合起诉条件，意味着此案不符合行政诉讼法的规定，这两种情况都应当裁定不予立案。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第7条第3、4款规定：“当事人在指定期限内没有补正的，退回诉状并记录在册;坚持起诉、自诉的，裁定或者决定不予受理、不予立案。经补正仍不符合要求的，裁定或者决定不予受理、不予立案。”本条第3款据此规定：“……当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案……”这是关于当事人拒绝补正和补正后仍不符合起诉条件的失权规定。

　　法院裁定不予立案时，应当载明不予立案的理由。针对司法实践中，有的法院裁定不予受理过于简单、一裁了之、作出口头裁定等的问题，《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》(法发〔2009〕54号)明确要求：“要增强司法公开和透明，对依法不予受理或驳回起诉的，必须依法出具法律文书，并在法律文书中给出令人信服的理由。”本司法解释对此再次予以明确。

　　为了保障起诉人的上诉权利，本司法解释还明确，当事人对不予立案裁定不服的，可以提出上诉。

　　【实务指引】

　　在司法实践中，需要注意以下几个问题：

　　一是，登记并不等同于具备审理要件。登记的案件，只是具备了初步的案件形式，如起诉状符合规定格式，基本诉讼材料齐备，但并不一定具备审理要件。在登记后，人民法院还要对起诉条件进行审查，符合起诉条件的，予以立案;不符合起诉条件的，应当作出不予立案裁定。

　　二是，关于对第49条起诉条件的理解问题。有观点认为，在立案环节，立案法官登记立案只审查行政诉讼法第49条的起诉条件，至于其他起诉条件，应当是立案后，由行政审判庭审查的内容。理由是：行政诉讼法第51条规定登记立案对是否符合“本法规定的起诉条件”、起诉状内容是否欠缺或者是否存在其他错误进行审查，这种审查仅仅是针对第49条，特别是仅仅针对起诉状的审查。我们认为，这种观点是不正确的。行政诉讼法规定的起诉条件不仅仅包括第49条的规定，还包括其他方面的规定，例如起诉期限、复议前置、重复起诉等等。对于这些事项，如果立案庭经审查后认为存在超过法定起诉期限等情形的，应当裁定不予立案;只有在在法定期限内不能判断的情况下，才能移交行政审判庭审查。

　　三是，关于裁定不予立案的情形。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定，有下列情形之一的，不予登记立案：(1)违法起诉或者不符合法定起诉条件的;(2)诉讼已经终结的;(3)涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的;(4)其他不属于人民法院主管的所诉事项。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第10条规定：“人民法院对下列起诉、自诉不予登记立案：(一)违法起诉或者不符合法律规定的;(二)涉及危害国家主权和领土完整的;(三)危害国家安全的;(四)破坏国家统一和民族团结的;(五)破坏国家宗教政策的;(六)所诉事项不属于人民法院主管的。”

　　四是，关于不依法登记立案的惩戒措施。行政诉讼法第51条第4款规定：“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第13条据此规定：“对立案工作中存在的不接收诉状、接收诉状后不出具书面凭证，不一次性告知当事人补正诉状内容，以及有案不立、拖延立案、干扰立案、既不立案又不作出裁定或者决定等违法违纪情形，当事人可以向受诉人民法院或者上级人民法院投诉。人民法院应当在受理投诉之日起十五日内，查明事实，并将情况反馈当事人。发现违法违纪行为的，依法依纪追究相关人员责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，司法解释的规定要比行政诉讼法的规定更加严格，司法实践中应当按照司法解释的规定执行。

　　五是，关于制裁违法滥诉问题。为了保障当事人正确行使诉权，《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》明确：第一，依法惩治虚假诉讼。当事人之间恶意串通，或者冒充他人提起诉讼，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任。第二，依法制裁违法行为。对哄闹、滞留、冲击法庭等不听从司法工作人员劝阻的，以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职务的，或者编造事实、侮辱诽谤审判人员，严重扰乱登记立案工作的，予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任。第三，依法维护立案秩序。对违法围攻、静坐、缠访闹访、冲击法院等，干扰人民法院依法立案的，由公安机关依照治安管理处罚法等法律规定，予以警告、罚款、行政拘留等;构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四，健全相关法律制度。加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为。推动完善相关立法，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法制裁、刑事处罚标准，加大惩治力度。第二条诉讼请求。

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